Le 5 mai, le Conseil de l’Ordre a approuvé une série de recommandations formulées dans le rapport intitulé : « La défense sans droits : réformer les commissions d’enquête parlementaires ». Ce rapport, rédigé par un collectif de dix avocats et un professeur de droit, propose douze pistes concrètes pour garantir aux personnalités auditionnées leurs droits de la défense. 

Tik Tok et les mineurs, violences dans les établissements scolaires, airbags Takata, Covid-19, scandales des eaux en bouteille… Ces dernières années, les commissions d’enquête parlementaires se sont multipliées. Ces enquêtes sont l’un des principaux outils à la disposition du Parlement pour contrôler l'action du gouvernement, des administrations publiques et, dans certains cas, d'entreprises ou d'organismes privés lorsqu'ils sont liés à un sujet d'intérêt public.

Un outil parlementaire en pleine expansion

Leur objectif ? Faire la lumière sur des faits précis, évaluer les responsabilités des acteurs publics impliqués, contrôler l’action publique et proposer une série de recommandations. À l’occasion de ces commissions d’enquête, de nombreuses personnalités publiques et privées sont auditionnées à l’instar d’AD Laurent, influenceur controversé visé par l’enquête sur Tik Tok et son effet sur les mineurs, Carlos Tavares, ancien dirigeant de Stellantis visé par l’enquête  sur les airbags Takata, ou encore plusieurs personnalités politiques, telles qu’Édouard Philippe, Olivier Véran, Agnès Buzyn, Jean Castex et Jérôme Salomon dans le cadre de la commission d’enquêtes liées à la gestion du Covid-19.

Dans un arrêt du 14 novembre 2024, la chambre d’instruction de la cour d’appel de Paris estime que  les auditions qui sont menées devant les commissions d’enquête parlementaires « ne répondent pas aux exigences de la procédure pénale et du droit de ne pas s'auto-incriminer ».  C’est la première fois que la justice admet que les investigations menées par ces commissions portent atteinte aux droits de la défense. La cour d’appel a alors ordonné le retrait de l’audition parlementaire du dossier pénal du lobbyiste Jean-Pierre Duthion, qui faisait en parallèle l’objet d’une enquête du Parquet national financier pour trafic d’influence, corruption d’agent public et corruption privée.

Dans l’affaire Corbet c. France, la Cour européenne des droits de l’Homme a également réagi, estimant que « l'impossibilité pour un témoin d'invoquer son droit au silence devant une commission [était] problématique au regard du droit à un procès équitable ».

Les robes noires et autres professionnels du droit n’ont pas tardé à lever leur voix contre l’absence de garanties procédurales lors des commissions d’enquête parlementaires : « Les avocats doivent participer au débat démocratique. Lorsque les droits des justiciables sont méconnus ou bafoués, ils ne peuvent rester silencieux. C’est ce que nous avons essayé de faire, à dix avocats et un professeur de droit public*, pour mettre en lumière la lente dérive des commissions d’enquête parlementaires », explique Yann Utzschneider, associé chez White & Case et rapporteur du texte. 

Une procédure hybride aux garanties incomplètes

Parmi les principales critiques émises par les juristes figurent notamment l’absence ou quasi-absence du droit au silence, le risque d’auto-incrimination sous serment ou encore l’absence de mécanismes comparables à ceux d’un procès (contradictoire, accès au dossier, possibilité de répondre officiellement aux accusations, etc.).

Le rapport dénonce le changement de nature des commissions d’enquête : historiquement destinées à contrôler l’action de l’Etat, elles interrogent de plus en plus des acteurs privés, comme en témoignent les cas Orpéa, TikTok et Nestlé Waters. « La commission d’enquête sénatoriale ne s’est pas contentée d’interroger sur les défaillances de l’État (ARS, ministères) ; elle a convoqué les dirigeants de l’entreprise pour qu’ils s’expliquent sur leurs processus industriels et leurs décisions managériales. Ce faisant, le Parlement est sorti de son rôle de contrôle de l’exécutif pour devenir une instance de régulation morale et économique, exposant des acteurs privés à une publicité dévastatrice sans les garanties d’un procès équitable », souligne le rapport.

Autre écueil dans lesquelles les commissions d’enquête tombent : la logique médiatique. « La dynamique des commissions d’enquête est désormais dictée par les priorités médiatiques. Pour exister dans le bruit ambiant, une commission doit traiter d’un sujet d’actualité. Or, le sujet brûlant est presque invariablement un scandale appréhendé par la justice – ou susceptible de l’être. Les commissions d’enquête parlementaires sont devenues des instruments de réaction à chaud », dénoncent les auteurs du rapport à l’appui de quelques exemples : L’« affaire Benalla », déclenchée par un article du Monde, a vu le Sénat et l’Assemblée nationale se saisir de l’affaire dans les jours qui ont suivi, alors même que la justice commençait son travail. De même, la commission sur les violences sexuelles dans le cinéma ou celle sur les dysfonctionnements des fédérations sportives ont été lancées dans le sillage de révélations dans la presse et de plaintes pénales ».

Des « quasi-juridictions » sans garanties procédurales

Pour faire simple, ces auditions reprennent la quasi-totalité des éléments caractéristiques du procès (convocation obligatoire, prestation de serment, interrogatoire public, retransmission vidéo, menace de sanctions pénales en cas de faux témoignage) sans les garanties associées des droits de la défense (juge indépendant, contradictoire organisé, pas de présomption d'innocence réellement protégée). Ils parlent d'un « quasi-procès télévisé ».

Autre problème : d’après le rapport, le Parlement contournerait régulièrement l’interdiction d’enquêter sur des affaires judiciaires, en changeant simplement le titre de la commission d’enquête alors que l’audition porte bien sur le même sujet qu’une affaire judiciaire, comme cela a été le cas pour l’enquête parlementaire sur « les pratiques des industriels de l'eau en bouteille et les défaillances des pouvoirs publics » qui visait in fine principalement Nestlé, cité 540 fois dans le rapport final.

À cet égard, le rapport préconise de ne pas créer ou poursuivre une commission sur des faits visés par une information judiciaire ou des poursuites pénales, comme cela a été le cas pour Nestlé Waters, Benalla et les violences dans le cinéma. De même, le texte milite pour la fin du « contournement sémantique » et pour faire cesser les commissions dont le titre est artificiellement élargi pour contourner l'interdiction d'enquêter sur des faits judiciaires. Dans la continuité de ces recommandations, le rapport invite le Parlement à systématiquement consulter le ministre de la Justice afin que ce dernier puisse signaler d’éventuelles procédures, enquêtes pénales ou informations judiciaires en cours.

Outre ces nombreuses problématiques, le rapport accuse le fonctionnement actuel des commissions d’enquête parlementaires de porter atteinte au droit fondamental de ne pas contribuer à sa propre incrimination. Concrètement, une personne convoquée doit comparaître, répondre aux questions qui lui sont posées et prêter serment. Or, ses déclarations pourront être retenues contre elle ou, si elle refuse de parler, elle risque des poursuites pour refus de comparaître ou pour faux témoignage, ce qui est particulièrement problématique si elle est visée par une enquête préliminaire, une information judiciaire ou une future mise en examen, juge le rapport. Et apport important : tenir compte de la réponse du garde des Sceaux. Car, aujourd’hui même, lorsqu'il signale qu'une enquête existe, les parlementaires peuvent décider de poursuivre la tenue de la commission. En lien avec les précédentes recommandations, le rapport propose de rendre obligatoire la consultation du garde des Sceaux et de modifier la loi pour que l’enquête préliminaire ait les mêmes effets qu’une information judiciaire, s’agissant de la tenue ou non d’une commission d’enquête parlementaire.

Le regard des démocraties étrangères

S’inspirant de ses confrères italiens, belges, allemands, nord-américains, portugais et anglais, les rédacteurs du rapport proposent des pistes concrètes de réforme, dont un bon nombre concerne les droits de la défense : consacrer un droit à l’avocat, créer un véritable droit au silence, prévoir une notification des droits de la personne auditionnée, permettre au témoin de demander le huis clos et obliger les commissions à transmettre à l’avance les sujets abordés et les thèmes de l’audition aux témoins.

« En Allemagne, les commissions du Bundestag [le Parlement allemand] obéissent à une procédure véritable : droits notifiés dès la convocation, avocat actif, droit au silence en cas de risque d’auto-incrimination, irrecevabilité au pénal des déclarations obtenues sous contrainte. Aux États-Unis, le cinquième amendement est invocable au Congrès, et les juridictions annulent les condamnations pour outrage prononcées hors des règles. Le Royaume-Uni autorise le huis clos à la demande du témoin. Le Portugal et la Belgique imposent au Parlement de mettre en balance la transparence avec les droits fondamentaux. En contraignant sans protéger, la France fait figure d’exception », fustigeaient les auteurs du rapport dans une tribune du Monde.

Bilan de la réforme ? Les auteurs du rapport ne militent pas pour une suppression des commissions d’enquête parlementaires, mais estiment que, dès lors qu’elles peuvent convoquer une personne sous contrainte, lui faire prêter serment et l’exposer publiquement à un risque pénal, elles doivent offrir des garanties proches de celles d'une procédure judiciaire. « Faute de quoi, le Parlement continuera de mimer un tribunal sans juge, ni défense. »

Ilona Petit 

 *Les auteurs du rapport sont : Capucine Briand, Léon Del Forno, Aurélien Di Salvo, Anae Fouquet-Chevalier, Jacqueline Laffont, Rémi Lorrain, Emmanuel Mercinier Pantalacci, Camille Potier, Yann Utzschneider et Minh Thu Vu Ngoc, avocats au barreau de Paris et Julien Jeanneney, professeur de droit public à l’université de Strasbourg.