Les sanctions adoptées par l’Union européenne (« UE ») à l’encontre de la Russie depuis février 2022 ont redéfini les attentes de conformité pour les opérateurs économiques. Si ces sanctions ne sont pas, stricto sensu, extraterritoriales, leur portée géographique s’est toutefois considérablement étendue au cours des trois dernières années. L’introduction de l’obligation de « best efforts » en juin 2024, dont les conséquences pratiques sont encore parfois sous-estimées, a marqué un tournant majeur dans cette tendance.

Depuis février 2022, l’UE a adopté 18 trains de sanctions à l’encontre de la Russie. Un 19e était en préparation au moment de la rédaction de cet article. Ces mesures s’inscrivent dans une stratégie de pression croissante de long terme, combinant durcissement progressif et sophistication juridique. L’UE introduit des mécanismes de plus en plus innovants, visant à renforcer l’efficacité des mesures et à lutter contre leur contournement. L’introduction de l’obligation de « best efforts » dans les programmes de sanctions russe et biélorusse marque un véritable changement de paradigme. Cette obligation impose aux sociétés européennes de mettre en œuvre des mesures pour s’assurer que leurs filiales en dehors de l’UE « ne participent pas à des activités qui mettent à mal » les sanctions. Dès lors, les opérateurs UE ne peuvent plus se prévaloir de l’absence de portée extraterritoriale des sanctions européennes (I). Ils sont tenus de mettre en œuvre des mesures dont le champ a été volontairement laissé large et indéfini afin de s’assurer que l’ensemble de leurs filiales respectent les sanctions (II). Cette évolution soulève des enjeux considérables en matière de gouvernance, de ressources internes et de sécurité juridique. Dans ce contexte, la cartographie des risques sanctions UE prend un sens nouveau (III). 

I. Portée des sanctions élargie par l’obligation de « best efforts » 

Les règlements européens en matière de sanctions s’appliquent (i) sur le territoire de l’UE, (ii) à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre, (iii) aux citoyens européens, (iv) à toute entité établie ou constituée selon le droit d’un État membre, et (v) à toute entité en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’UE. Même si les sanctions européennes ne s’appliquent pas ainsi directement aux entités juridiques établies en dehors de l’UE, comme le souligne la Commission européenne («Commission») dans ses Frequently Asked Questions («FAQs»)1, la responsabilité des sociétés européennes peut être engagée si celles-ci utilisent leurs filiales pour réaliser des opérations interdites par les sanctions, leur donnent instruction d’agir en ce sens ou valident/approuvent de telles opérations2.

L’introduction de l’obligation de « best efforts » en juin 2024 définit une nouvelle approche pour répondre aux exigences actuelles en matière de conformité. En effet, les programmes de sanctions visant la Russie et la Biélorussie prévoient désormais une obligation pour les opérateurs européens de mettre « tout en œuvre pour s’assurer que toute personne morale, toute entité ou tout organisme établis en dehors de l’Union qu’ils détiennent ou contrôlent ne participent pas à des activités qui mettent à mal » ces sanctions3.

II. Obligation de « best efforts » aux contours encore flous

Bien que la Commission, dans ses FAQs publiées le 22 novembre 20244, a apporté certaines clarifications, la portée exacte de l’obligation de « best efforts » demeure incertaine. 

Les considérants des règlements ayant introduit cette obligation précisent qu’elle implique la mise en œuvre de toutes les actions appropriées et nécessaires pour prévenir la mise à mal des sanctions, autrement dit une situation dans laquelle l’activité de la filiale produit un effet que les sanctions visent précisément à empêcher5. Ces mesures ont ainsi un objectif distinct de celui d’éviter une violation ou un contournement des sanctions. Selon le EU Sanctions Helpdesk, l’expression « mettre à mal » renvoie à des « actions qui affaiblissent l’effet des sanctions, même si elles ne constituent pas, en tant que telles, une violation directe des règles »6.

Les considérants précisent néanmoins que les opérateurs européens ne sont tenus de mettre en œuvre que des mesures réalisables, eu égard de leur nature, leur taille, ainsi qu’aux circonstances factuelles, notamment le niveau de contrôle effectif exercé sur la filiale hors de l’UE7. Il n’est donc pas exigé d’eux de mettre en œuvre leurs « best efforts » dans les situations où le contrôle effectif fait défaut pour des raisons qui ne sont pas de leur fait. Si la Commission reconnaît dans ces FAQs sur les sanctions russes que le risque de poursuites, dans un pays tiers, pensant sur les dirigeants et employés de la filiale hors UE en raison du respect des sanctions doit être prise en compte, elle précise toutefois que ce risque doit faire l’objet d’une évaluation au cas par cas8. De même, la Commission souligne que cette atténuation de responsabilité ne saurait s’appliquer lorsque la perte de contrôle sur la filiale est imputable à l’opérateur européen9.

III. Nécessité d’adopter une approche fondée sur les risques

La mise en œuvre de l’obligation de « best efforts » implique ainsi pour les opérateurs européens d’identifier et de comprendre les risques associés aux activités des entités qu’ils détiennent ou contrôlent hors de l’UE. Elle suppose donc un engagement proactif des entités européennes envers leurs entités non européennes qu’elles détiennent ou contrôlent.

Cette connaissance passe par une cartographie des risques couvrant, entre autres, les pays d’établissement de ces entités, flux commerciaux, contreparties, chaînes d’approvisionnement, biens ou technologies contrôlées, et secteurs d’activités concernés. Il s’agit notamment d’identifier les expositions à la Russie et à la Biélorussie ou à des juridictions présentant un risque de contournement. Cette analyse doit également tenir compte du degré de contrôle effectif exercé sur les entités hors de l’UE, ainsi que les risques juridiques encourus localement, notamment le risque de poursuites visant les dirigeants ou employés de ces entités.

Cette étape constitue un préalable à l’adoption de politiques, procédures et contrôles afin de pouvoir démontrer la mise en œuvre de l’obligation de « best efforts ». En outre, l’obligation de best efforts appelle à réaliser des cartographies ciblées des risques sanctions dans un espace mondial de plus en plus fragmenté.

1 Commission, Consolidated version of the FAQs on sanctions against Russia and Belarus (8 septembre 2025).
2 Ibid, FAQs Q.A.1.14 et Q.D.2.34.
3 Article 15 bis du Règlement 269/2014, article 8 bis du Règlement 833/2014 et article 8 decies du Règlement 765/2006.
4 Commission, FAQs on “best efforts” obligation concerning sanctions adopted in view of Russia’s military aggression against Ukraine and Belarus' involvement in it (22 novembre 2024).
5 Par exemple, cons. 29 et 30 du Règlement 2024/1745 du 24 juin 2024 modifiant le Règlement 833/2014.
6 EU Sanctions Helpdesk, The ‘Best Efforts’ Rule under sanctions targeting Russia and Belarus (15 juillet 2025).
7 Par exemple, cons. 30 du Règlement 2024/1745 du 24 juin 2024 modifiant le Règlement 833/2014.
8 Commission, FAQs on “best efforts” obligation concerning sanctions adopted in view of Russia’s military aggression against Ukraine and Belarus' involvement in it (22 novembre 2024), Q4.
9 Ibid.

 

LES POINTS CLÉS

  • Depuis juin 2024, la portée géographique des sanctions européennes s’est élargie avec l’introduction de l’obligation de « best efforts ».
  • Les opérateurs européens doivent désormais tout mettre en œuvre pour s’assurer que les activités de leurs filiales hors EU ne mettent pas à mal les sanctions visant la Russie et la Biélorussie.
  • Cela implique d’identifier et comprendre les risques associés aux activités de ces filiales, notamment via des cartographies des risques.

 

SUR LES AUTEURS

Les auteurs de cette chronique sont avocats au sein du bureau parisien de BDW, cabinet d’avocats européen indépendant reconnu pour son expertise en matière de sanctions économiques et contrôle des exportations.