L’ONG Sherpa a annoncé le 1er juillet avoir saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir en réaction à l’augmentation des accords entre les multinationales et l’administration fiscale. Bercy a procédé à 116 règlements en 2019, pour des fraudes d’un total de plus de 2 milliards d’euros.
Sherpa s’attaque aux accords entre l’administration fiscale et les multinationales
Nouvelle action de Sherpa, en matière d’impôt cette fois. L’ONG entame le mois de juillet avec un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État. Dans son viseur : les règlements d’ensemble passés entre le fisc français et les multinationales. Dans son communiqué, l’association pointe un procédé de plus en plus utilisé et qui dévie chaque année plusieurs milliards du chemin qui aurait dû les mener dans les caisses de l’État. « En 2019 par exemple, le ministère de l’Économie et des Finances a effectué 116 règlements, avec 1,6 milliard d’euros de modération consentis, dont 1,1 sur les droits. Les sommes en jeu dépassent les 3 milliards : les contentieux portaient sur 2,4 milliards d’impôts éludés et 770 millions d’euros de pénalités. »
Quelques jours plus tôt, le 18 juin 2025, un rapport de la Commission des finances, remis par les députés Mathilde Feld (La France insoumise) et Nicolas Sansu (Gauche démocrate et républicaine) à l’Assemblée nationale, pointait les failles et les ombres des règlements d’ensemble. Comme Sherpa, il dénonçait, entre autres, le caractère opaque de ces accords fantômes, passés, avant 2020, sous les radars des politiques de transparence. L’administration y avait recours depuis au moins depuis 2004, mais elle n’a pas été en mesure de documenter les pratiques des années antérieures 2019.
Augmentation rapide des règlements d’ensemble
Si ces accords dérangent tant, c’est parce qu’ils permettent à des entreprises retoquées par l’administration fiscale de négocier une réduction sur leurs impôts et des pénalités qu’elles auraient normalement versés à l’administration fiscale. Résultat, ces accords entre Bercy et les fraudeurs aboutissent à un « abandon partiel du recouvrement de l’impôt » estimé à 1,26 milliard en moyenne, chaque année. Autant de ressources en moins pour les politiques publiques à l'heure où le Gouvernement se casse la tête pour en trouver. L’autre source d’inquiétude réside dans l’augmentation des règlements : de 116 en 2019, ils sont passés à 315 en 2024. Leur utilisation a triplé en six ans.
Mais qui donc négocie ses peines avec Bercy ? Deux tiers des règlements d’ensemble conclus entre 2019 et 2024 l’étaient par des personnes morales. En 2020, elles avaient signé 223 des 315 règlements d’ensemble. Si les entreprises sont bonnes clientes du procédé, les personnes physiques n'en sont pas exclues. En 2019, sur 116 transactions, 80 concernaient d'entre elles. Si l'on regarde le profil de ces individus répertoriés depuis six ans, comme l'ont fait Mathilde Feld et Nicolas Sansu, on s'aperçoit qu'ils présentaient un revenu fiscal de référence médian de 209 900 euros, ce qui les situe dans les 1 % les plus aisés de la population (selon les chiffres de l’Insee). Un autre acteur associatif, Solidaires Finances Publiques, nous alerte : « Comme la Convention judiciaire d'intérêt public (CJIP), le règlement d’ensemble participe à la naissance d’une fiscalité négociée, réservée toutefois aux plus riches ! » Même constat dans le rapport d’information déposé par la Commission des Finances de l’Assemblée nationale en juin dernier qui pointe une rupture de l’égalité devant l’impôt : « La pratique du règlement d’ensemble profite avant tout aux plus fortunés. »
« En l’espèce, l’abandon des droits au principal bénéficie dans ce cadre aux contribuables les plus fortunés alors qu’il est aujourd’hui réservé uniquement à des cas très spécifiques, et diamétralement opposés, d’indigence »
Quel fondement textuel permet donc ce recours aux règlements d’ensemble ? C’est une simple note de la direction générale des impôts vieille de vingt ans (datée du 20 juin 2004) qui indique que « dans certaines situations, les services peuvent être conduits à conclure avec l’usager un accord global qui inclut une atténuation des droits ». Dans un rapport public de 2018, la Cour des comptes avait affiché son désaccord avec cette pratique dont elle doutait de la légalité. Si un article du Livre des procédures fiscales (le 247) permet à l’administration fiscale de consentir à des remises sur l’impôt, les juristes qui ont travaillé sur le recours pour excès de pouvoir de Sherpa soulignent que cela ne peut arriver qu’en cas de « gêne ou d’indigence » du contribuable. Des désagréments que ne connaissent pas, a priori, des firmes comme McDonald's ou Google. « En l’espèce, l’abandon des droits au principal bénéficie dans ce cadre aux contribuables les plus fortunés alors qu’il est aujourd’hui réservé uniquement à des cas très spécifiques, et diamétralement opposés, d’indigence », résume l'association.
Le procédé fait donc tiquer par son atteinte aux droits fondamentaux, et notamment au principe d’égalité devant l’impôt qui a valeur constitutionnelle – la notion de « solidarité nationale » dénichée par Sherpa dans le préambule de la Constitution de 1946. La Commission des finances du Projet de loi de finances pour 2022 avait, elle aussi, relevé « le pouvoir discrétionnaire laissé à l'administration de renoncer à des droits ». Une critique qui rejoint l’un des arguments de Sherpa au soutien de sa saisie du Conseil d’État : avec ses règlements d’ensemble, l'administration marche sur les plates-bandes du législateur, seul compétent pour fixer, en matière d’impôt, les règles d’assiette, de recouvrement et de contentieux. Sur la notion de différence de traitement, l’ONG fait valoir le décalage entre le contribuable lambda et les grandes entreprises capables de mettre en place de redoutables stratégies fiscales grâce à leurs avocats et conseils experts. Finalement, face à leur cas complexe, « l’administration préfère la sécurité de la négociation amiable à l’incertitude de la décision juridictionnelle ».
Sortir de la logique de rentabilité à court terme
Des recommandations ont déjà été formulées pour remettre les règlements d’ensemble sur la voie de la légalité. Les rapporteurs de la Commission de juin dernier en ont fait huit, à commencer par celle de donner une véritable base légale au texte, avec des critères d’utilisation plus calibrés que ceux actuels. Ils invitent également l’administration à publier des informations, pour permettre un contrôle démocratique. Ils lui conseillent d’éviter de s’inscrire « systématiquement dans une logique de rentabilité à court terme et de limiter le recours à cette pratique ». Le rapport a mis le doigt sur un problème récurrent dans les pouvoirs publics, à la fois millefeuilles administratifs et toujours dépourvus d’effectifs : la suppression de postes effectuée depuis des années dans l’administration fiscale, notamment dans les équipes consacrées au contrôle fiscal et au contentieux. Pour les rapporteurs « la hausse tendancielle du nombre de règlements d’ensemble est révélatrice tant de la baisse des effectifs de la DGFiP que du management à l’objectif pratiqué au sein de cette administration ».
Du côté de Bercy, on défend le règlement d’ensemble comme étant un moyen de s’assurer des recettes fiscales plus efficaces que quand tout se joue dans un procès, à l’issue incertaine. Pour la députée insoumise Mathilde Feld, on est plutôt face à une « fiscalité à deux vitesses (…) Celle des gens ordinaires, qui payent le montant affiché sur leur avis d'imposition, et celle des gros contribuables qui savent se structurer des revenus complexes et qui peuvent négocier leurs impôts à l'aide d'avocats fiscalistes ». Ce rapport assorti de l’action de Sherpa jette un nouveau pavé dans la marre de la fiscalité française sur les grandes firmes et les très fortunés.
Anne-Laure Blouin
