La loi grenelle 2 : un monument législatif

La loi du 12 juillet 2010 d’engagement national pour l’environnement compte 257 articles pour modifier 19 codes, dont le code de l’environnement et la première partie du code de l’urbanisme, et une vingtaine de textes non codifiés. Nombre de ces mesures nécessitent la parution de décrets dont la publication va nécessairement s’échelonner dans le temps. On s’interroge sur la capacité à engager un tel programme de réformes d’une loi encyclopédique selon l’appellation du professeur Yves Jégouzo.

La loi dite Grenelle 2 portant engagement national pour l’environnement a été publiée au Journal Officiel (Loi n°2010-788 12 juillet 2010  : JO 13 juillet). La loi s’inscrit dans le prolongement de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite "Grenelle 1", qui a déterminé les objectifs de l’État dans le domaine environnemental (Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement).

La loi dite Grenelle 2 compte 257 articles et 126 pages. La densité du texte ne permet pas d’écarter le souvenir des dispositions disparues  : exit la taxe carbone, l’écotaxe poids lourds, report aussi de l’étiquetage bilan-carbone… 

Au surplus, ce sont plus de 180 décrets en Conseil d’État ou décret simples qui devront être publiés.La Loi de 2010 traduit donc en obligations les principes précédemment affirmés dans la loi de programmation.

Sept titres scandent la loi en autant de matières  :

• Titre Ier: bâtiments et urbanisme (50 articles)
• Titre II: transports (15 articles)
• Titre III: énergie et climat (26 articles)
• Titre IV: biodiversité (88 articles)
• Titre V: risques, santé, déchets (50 articles)
• Titre VI: gouvernance (33  articles).

Six chantiers majeurs

La loi est ambitieuse même si les sujets sont traités de manière illégale  : on retracera pour mémoire les dispositions principales.

Six sujets pour six chantiers majeurs  :

- le réchauffement climatique,

- la préservation de la biodiversité,

- le développement d’une agriculture durable,

- la prévention des risques et la protection de la santé,

- la mise en œuvre d’une gestion durable des déchets,

- l’instauration d’une gouvernance adaptée à la mutation écologique de notre société et économie.

En matière de bâtiments et d’urbanisme (titre I), la loi entend améliorer la performance énergétique des bâtiments. Le chapitre Ier de la loi permet d’imposer aux nouvelles constructions le respect de normes liées à la performance énergétique et environnementale notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau ainsi que de la production de déchets. La loi modifie également le Code de l’urbanisme afin de le rendre davantage compatible avec les initiatives en faveur de la production d’énergie renouvelable et d’adapter les documents d’urbanisme aux objectifs environnementaux.

Le Code de l’urbanisme est désormais l’outil du développement et de l’aménagement durable des territoires et de lutte contre l’étalement urbain, ce qui se concrétise par un renforcement notable des documents d’urbanisme. Ainsi est confirmée l’autorisation de dépasser les coefficients d’occupation des sols (COS) si les bâtiments concernés sont particulièrement performants en matière énergétique. Les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) seront généralisés à l’ensemble du territoire d’ici à 2017. Ils pourront arrêter des objectifs chiffrés de consommation d’énergie par exemple et neutraliser les règles contraires des PLU. Les plans de prévention des risques, les schémas de gestions des eaux, les plans départementaux d’élimination des déchets sont complétés.

La loi prévoit la réforme de la réglementation de l’affichage publicitaire, pour mieux encadrer cet affichage, notamment par le règlement local de publicité, et limiter son impact sur nos paysages, tout particulièrement en entrée de ville.

En matière de transports (titre II), la loi porte sur des mesures en faveur du développement des transports collectifs urbains et périurbains, les péages autoroutiers et entend favoriser le développement des modes alternatifs à la route pour le transport de marchandises.

Concernant l’énergie et le climat (titre  III), la loi entend favoriser la réduction de la consommation énergétique et la prévention des émissions de gaz à effet de serre ainsi que le développement des énergies renouvelables. Il faudra apprécier l’impact de certaines des dispositions  : elles sont à l’initiative des personnes publiques mais le non usage de ces dispositifs nouveaux n’est pas sanctionné. Ainsi les collectivités territoriales les plus importantes devront avoir adopté avant le 31 décembre 2012 des plans climat énergie. Dans le domaine de l’assainissement collectif, les communes devront avoir établi avant 2013 un schéma d’assainissement collectif.

Afin de préserver la biodiversité (titre  IV) la loi comprend des dispositions relatives à l’agriculture, à la protection des espèces et des habitats ainsi qu’à l’assainissement et aux réserves en eau. On signale l’annonce de la production d’un document cadre intitulé orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques qui sera décliné en schémas régionaux que devront prendre en compte les SCOT et PLU. La loi s’attache à satisfaire davantage le droit communautaire et à tenter de résoudre certaines difficultés d’application de la loi du 30 décembre 2006. Afin de garantir la santé et de mieux gérer les déchets, la loi comprend des dispositions relatives aux nuisances lumineuses ou sonores et renforce la responsabilité des producteurs de déchets.

Enfin, la loi (titre VI) renforce la responsabilité des entreprises vis-à-vis de leurs obligations en matière environnementale et développe l’information des consommateurs-citoyens à travers notamment la rénovation des enquêtes publiques.

La loi compte 22 articles qui réforment le droit des enquêtes publiques et celui des études d’impact et parfait le système de concertation préalable à l’enquête publique. Elle ajoute quelques précisions relatives aux projets territoriaux de développement durable et crée un nouveau débat public au CGCT (article L.2311-1-1 intitulé débat en matière de dévelop-pement en matière de développement durable). L’ambition est de  :

- Consulter le public sur toutes les réglementations nationales ayant un impact direct et significatif sur l’environnement.

- Consulter le public en amont des enquêtes publiques pour tous les projets de plus de 150 M€.

- Transposer la directive plan programme 2001 (hors urbanisme) introduisant le cas par cas pour l’évaluation environnementale.

- Élargir la concertation en ajoutant les représentants des syndicats et les acteurs économiques à la Commission nationale du débat public.

- Autoriser les préfets à mettre en place des instances de concertation pour des zones géographiques ou des infrastructures linéaires.

- Réduire les types d’enquête publique, passant de 180 à 2. La première catégorie est celle des enquêtes régies par le Code de l’environnement et qui a pour objectif d’informer le public et de le faire participer aux décisions prises en matière d’environnement. La seconde enquête type est celle qui est régie par le Code de l’expropriation.

- Élaborer, pour les collectivités territoriales de plus de 50 000 habi-tants, un rapport de développement durable préalablement à l’adoption de leur budget.

- Créer des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux.

- Fixer des critères désignant des associa-tions environnementales représentatives pour participer au dialogue institution-nel en matière environnementale.

Un programme trop ambitieux  ?

La loi grenelle II réalise le vœu dorénavant inscrit dans le corps social de faire émerger la problématique environnementale au cœur de notre législation, on pourrait lui reprocher une ambition si large qu’elle pourrait interdire aux mesures d’application d’intervenir dans un calendrier déterminable. On peut aussi constater que les formules sont souvent incantatoires. Mais son intérêt est d’exposer les concepts et de permettre de faire émerger un guide des bonnes pratiques environnementales dont la pertinence est affirmée par l’État. Il restera à en défendre l’application.

Sur l'auteur

Marie-Yvonne Benjamin est associée  au cabinet Genesis, cabinet d'avocats en droit de l’environnement  et droit du financement associé à ces projets (contrats complexes, PPP, DSP, BEA, BEH). Elle est l’auteur de l’ouvrage « SEML » paru aux éditions EFE en 2002.